Problem integralności prawa stosunku służbowego w teorii polskiego prawa administracyjnego
Loading...
Editors
Authors
Date
2026
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
ISBN
DOI
Language
pl
Keywords
prawo administracyjne
administrative law
teoria prawa administracyjnego
theory of administrative law
stosunek służbowy
official relationship
prawo stosunku służbowego
service relationship law
służba publiczna
public service
służba cywilna
civil service
prawo urzędnicze
civil service law
zatrudnienie niepracownicze
non-employee employment
prawo publiczne
public law
prawo pracy
labour law
integralność prawa administracyjnego
integrity of administrative law
status prawny funkcjonariuszy i pracowników
legal status of public officials and employees
Abstract
Sięgając do współczesnej myśli teoretyków prawa administracyjnego, przywołać można pogląd, że „rodzi się tutaj postulat i kierunek badawczy, a także metodologiczny, który polega na tym, by charakteryzować daną dziedzinę prawa, by prowadzić w jej ramach szczegółowe badania i formułować tezy teoretyczne właśnie w oparciu o jej integralność i o analizę pogranicza”. Tak zarysowane wytyczne, wymagające skupienia się na integralności i analizie pogranicza badanej dziedziny prawa, mogą stanowić fenomenalną odpowiedź na od lat podnoszone w środowisku prawa administracyjnego problemy tożsamościowe zagadnienia, które ogólnie określić tu można publicznoprawną relacją stron stosunku służbowego. Właściwie cała powojenna historia polskiej myśli prawniczej administratywistów w części obejmującej „doktrynę prawa służby publicznej”, podnosiła jednoznaczne, kategoryczne i głośne słowa krytyki co do zmian w modelu i katalogu stosunków służbowych w prawodawstwie polskim. Brak było jakiejkolwiek spójnej koncepcji nie tylko co do wspólnego mianownika wszystkich, w praktyce niezwykle przecież zróżnicowanych stosunków służbowych sensu largo, ale nawet nie istniał żaden uznany pogląd przy użyciu jakich metod i narzędzi należy prowadzić pracę w poszukiwaniu tego mianownika.
W tej przywołanej na wstępie monografii sformułowano charakterystykę koncepcji „integralności prawa administracyjnego”, wyznaczono ogólne kierunki rozważań oraz zaproponowano „pewne punkty wyjściowe dla dalszych badań i wstępne i podstawowe tezy”. W warunkach rozproszenia i fragmentaryczności przepisów regulujących status prawny osób pozostających stroną – szeroko rozumianego – stosunku służbowego, w obliczu całych dekad niekonsekwentnego, reaktywnego ustawodawstwa (które doktryna krytycznie, opisowo określiła jako „erozja prawa”, a które było procesem przebiegającym według dominującego wektora: „od prawa publicznego, urzędniczego do prawa prywatnego, prawa pracy”, które spowodowało „zawłaszczenie” wpierw pogranicza, a następnie klasycznych instytucji administracyjnoprawnych przez nowo powstałe instytucje prawa pracy, przywołany postulat stanowi od dawna oczekiwaną, trafną dyrektywę badawczą. Dlatego stosując podstawową zasadę metodyki prowadzenia pracy naukowej, zgodnie z którą konieczna i bezcenna jest ciągłość zapatrywań naukowych, w których to każdy następny etap wynika z poprzedniego i do niego nawiązuje9, rozważania ukierunkowane na odkodowanie istoty prawa stosunku służbowego, jego normatywnych i ponadnormatywnych źródeł, właściwego modelu oraz jego przemian, stanu obecnego i postulowanych perspektyw dalszych przekształceń, ujęte zostały w ramach tejże koncepcji. Stąd przyjęty tytuł niniejszej monografii nawiązuje wprost do myśli przywołanej tu na wstępie i brzmi: „Problem integralności prawa stosunku służbowego w teorii polskiego prawa administracyjnego”.
Description
Citation
Drobny W., Problem integralności prawa stosunku służbowego w teorii polskiego prawa administracyjnego, INP PAN, Warszawa 2026
Table of content
WYKAZ SKRÓTÓW.......................................................................................... 15
WPROWADZENIE............................................................................................. 17
1. TEORIA PRAWA STOSUNKU SŁUŻBOWEGO W PRAWIE
ADMINISTRACYJNYM – USTALENIA METODYCZNE.............................. 37
1.1. Uwagi ogólne.............................................................................................. 37
1.2. Problematyka podstawowych ustaleń definicyjnych..................................... 39
1.3. Hipoteza badawcza teorii oraz jej pytania szczegółowe.............................. 44
2. STADIUM PIERWSZE: MONOCENTRYCZNE ZINTEGROWANIE
PRAWA STOSUNKU SŁUŻBOWEGO W PRAWIE
ADMINISTRACYJNYM.................................................................................. 51
2.1. Uwagi ogólne.............................................................................................. 51
2.2. Model zintegrowanego prawa stosunku służbowego na tle filozofii
i teorii prawa............................................................................................... 54
2.3. Normatywne zintegrowanie prawa stosunku służbowego
w prawie pozytywnym................................................................................ 62
2.3.1. Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych..................................... 63
2.3.1.1. Służba wojskowa................................................................ 63
2.3.1.2. Policja Państwowa............................................................... 65
2.3.1.3. Służba (Straż) Więzienna..................................................... 66
2.3.1.4. Straż Celna.......................................................................... 66
2.3.2. Stosunki służbowe służb niezmilitaryzowanych................................ 67
2.3.2.1. Wymiar sprawiedliwości..................................................... 67
2.3.2.2. Szkolnictwo państwowe...................................................... 70
2.3.2.3. Zakłady publiczne i przedsiębiorstwa państwowe............... 74
2.3.3. Stosunki służbowe służb niezmilitaryzowanych a status
prawny kadr samorządu ................................................................... 84
6
2.3.3.1. Samorząd terytorialny......................................................... 86
2.3.3.2. Samorząd personalny.......................................................... 87
2.3.3.3. Projektowane zmiany statusu prawnego kadr
samorządu okresu międzywojnia........................................ 89
2.3.4. Funkcyjne stosunki ustrojowoprawne................................................ 90
2.3.4.1. Stanowiska kierownicze w administracji państwowej
w świetle Ustawy o państwowej służbie cywilnej............... 91
2.3.4.2. Stanowiska kierownicze w administracji państwowej
w świetle ustaw konstytucyjnych......................................... 92
2.3.4.3. Wojewoda i administracja terenowa w województwie......... 94
2.4. Uwagi końcowe.......................................................................................... 95
3. STADIUM DRUGIE: DEKOMPOZYCJA PRAWA STOSUNKU
SŁUŻBOWEGO W SYSTEMIE PRAWA W WYNIKU
UKONSTYTUOWANIA PODKATEGORII PRACOWNICZYCH
STOSUNKÓW SŁUŻBOWYCH.................................................................... 99
3.1. Uwagi ogólne.............................................................................................. 99
3.2. Model zdekomponowanego prawa stosunku służbowego na tle
filozofii i teorii prawa...................................................................................100
3.3. Normatywne zdekomponowanie prawa stosunku służbowego
w prawie pozytywnym................................................................................103
3.3.1. Przekształcenia prawa stosunku służbowego służb
niezmilitaryzowanych (administracja państwowa) ............................104
3.3.1.1. Dekret o zmianie ustawy z 17 lutego 1922 r.
o państwowej służbie cywilnej...........................................106
3.3.1.2. Dekret o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym
pracowników i ich rodzin...................................................107
3.3.1.3. Ustawa z 15 lipca 1968 r. o pracownikach
rad narodowych..................................................................110
3.3.1.4. Ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy........................112
3.3.1.5. Rozporządzenie Rady Ministrów z 20 grudnia 1974 r.
w sprawie praw i obowiązków pracowników
urzędów państwowych........................................................115
3.3.1.6. Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych.......................................................118
spis trEści 7
3.3.2. Przekształcenia prawa stosunku służbowego służb
niezmilitaryzowanych (szkolnictwo, wymiar sprawiedliwości
i przedsiębiorstwa państwowe) .........................................................124
3.3.2.1.1. Status prawny nauczycieli.....................................124
3.3.2.1.2. Status prawny nauczycieli akademickich
i pracowników naukowo-dydaktycznych..............125
3.3.2.1.3. Status prawny pracowników naukowych
i administracyjnych Polskiej Akademii Nauk.........126
3.3.2.1.4. Ustawa z 27 kwietnia 1972 r. Karta praw
i obowiązków nauczyciela...................................127
3.3.2.1.5. Ustawa z 26 stycznia 1982 r.
Karta Nauczyciela.................................................128
3.3.2.1.6. Ustawa z 4 maja 1982 r. o szkolnictwie
wyższym..............................................................131
3.3.2.2.1. Status służbowy sędziów......................................132
3.3.2.2.2. Status służbowy prokuratorów..............................133
3.3.2.3. Status prawny pracowników zakładów
i przedsiębiorstw publicznych.............................................136
3.3.2.3.1. Status prawny pracowników przedsiębiorstwa
„Polskie Koleje Państwowe”...................................136
3.3.2.3.2. Status prawny pracowników przedsiębiorstwa
„Polska Poczta, Telegraf i Telefon”..........................138
3.3.2.3.3. Status prawny pracowników przedsiębiorstwa
„Polskie Lasy Państwowe”......................................140
3.3.2.3.3.1. Status służbowy Straży Leśnej....................141
3.3.2.3.4. Dekret z 26 października 1950 r.
o przedsiębiorstwach państwowych......................142
3.3.2.3.5. Status prawny pracowników państwowych
instytucji bankowych............................................144
3.3.3. Refleksowy zanik prawa stosunku służbowego w destruowanym
samorządzie terytorialnym, gospodarczym i zawodowym ................145
3.3.3.1. Status prawny pracowników rad narodowych.....................146
3.3.3.2. Status prawny pracowników samorządu personalnego
i gospodarczego..................................................................147
3.3.4. Odporność stosunków służbowych służb zmilitaryzowanych
na proces odchodzenia od modeli publicznoprawnych ...................148
8
3.3.4.1. Straż Graniczna (Służba Celna)...........................................149
3.3.4.2. Straż Pożarna......................................................................152
3.3.4.3. Służba wojskowa................................................................153
3.3.4.4. Służba Więzienna...............................................................155
3.3.4.5. Milicja Obywatelska...........................................................155
3.3.5. Wypieranie prawa publicznego w obszarze funkcyjnych
stosunków ustrojowoprawnych ........................................................157
3.4. Uwagi końcowe..........................................................................................160
4. STADIUM TRZECIE: ATOMIZACJA PRAWA STOSUNKU
SŁUŻBOWEGO SENSU LARGO W SYSTEMIE PRAWA............................171
4.1. Uwagi ogólne..............................................................................................171
4.2. Model zatomizowanego prawa stosunku służbowego na tle filozofii
i teorii prawa...............................................................................................174
4.3. Normatywne zatomizowanie prawa stosunku służbowego w prawie
pozytywnym................................................................................................180
4.3.1. Przekształcenia prawa stosunku służbowego
w administracji publicznej ...............................................................189
4.3.1.1. Służba cywilna....................................................................191
4.3.1.2. Pracownicy urzędów państwowych....................................220
4.3.1.3. Służba zagraniczna.............................................................223
4.3.1.4. Pracownicy samorządowi...................................................227
4.3.1.4.1. Pracownicy jednostek organizacyjnych
samorządu terytorialnego.....................................227
4.3.1.4.2. Pracownicy samorządu zawodowego...................242
4.3.2. Przekształcenia prawa stosunku służbowego w szkolnictwie
i nauce .............................................................................................243
4.3.2.1. Status prawny nauczycieli...................................................243
4.3.2.2. Status prawny pracowników nauki......................................248
4.3.2.3. Status prawny pracowników Polskiej Akademii Nauk
i instytutów badawczych..................................................... 251
4.3.3. Przekształcenia prawa stosunku służbowego w wymiarze
sprawiedliwości ...............................................................................253
4.3.3.1. Status służbowy sędziego (oraz asesora, asystenta
i referendarza sądowego)....................................................253
spis trEści 9
4.3.3.2. Status służbowy kuratorów sądowych.................................258
4.3.3.3. Status służbowy prokuratorów (oraz asesorów,
asystentów i aplikantów prokuratury)..................................259
4.3.3.4. Status prawny pracowników sądów i prokuratury................261
4.3.3.5. Status służbowy radców i innych pracowników
Prokuratorii Generalnej RP..................................................262
4.3.4. Przekształcenia prawa stosunku służbowego innych służb
niezmilitaryzowanych ......................................................................263
4.3.4.1. Status prawny pracowników przedsiębiorstw
państwowych (PKP i Poczta Polska)....................................264
4.3.4.2. Status prawny pracowników Lasów Państwowych
(w tym służby leśnej)...........................................................265
4.3.4.3. Status prawny Państwowej Straży Łowieckiej.......................268
4.3.4.4. Status prawny służby ochrony przyrody..............................269
4.3.4.5. Status prawny Państwowej Straży Rybackiej........................270
4.3.4.6. Status prawny pracowników Inspekcji Ochrony
Roślin i Nasiennictwa......................................................... 271
4.3.4.7. Status prawny inspektorów i pracowników Inspekcji
Transportu Drogowego........................................................272
4.3.4.8. Status prawny pracowników Inspekcji Ochrony
Środowiska.........................................................................273
4.3.4.9. Status prawny pracowników Państwowej Inspekcji
Farmaceutycznej.................................................................275
4.3.4.10. Status prawny pracowników Państwowej Inspekcji
Sanitarnej..........................................................................276
4.3.4.11. Status prawny pracowników Inspekcji Weterynaryjnej......278
4.3.4.12. Status prawny pracowników Inspekcji Handlowej.............279
4.3.4.13. Status prawny pracowników służby ochrony zabytków.....280
4.3.4.14. Status prawny pracowników Wód Polskich,
w tym Inspekcji Wodnej.................................................... 281
4.3.4.15. Status prawny Straży Ochrony Kolei..................................284
4.3.4.16. Status prawny straży gminnych..........................................286
4.3.4.17. Status prawny Państwowej Inspekcji Pracy........................287
4.3.4.18. Status prawny pracowników Najwyższej Izby Kontroli......290
4.3.4.19. Status prawny pracowników samorządowych
kolegiów odwoławczych...................................................292
10
4.3.4.20. Status prawny pracowników regionalnych izb
obrachunkowych..............................................................293
4.3.4.21. Status prawny pracowników instytucji kultury...................294
4.3.5. Przekształcenia prawa stosunku służbowego w służbach
zmilitaryzowanych............................................................................296
4.3.5.1. Służba wojskowa................................................................296
4.3.5.2. Służba Ochrony Państwa.....................................................300
4.3.5.3. Służba Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służba
Wywiadu Wojskowego........................................................302
4.3.5.4. Stosunek służbowy w Policji...............................................304
4.3.5.5. Stosunek służbowy w Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Agencji Wywiadu.....................................306
4.3.5.6. Centralne Biuro Antykorupcyjne.........................................306
4.3.5.7. Służba Więzienna...............................................................307
4.3.5.8. Państwowa Straż Pożarna....................................................309
4.3.5.9. Straż Graniczna..................................................................310
4.3.5.10. Służba Celno-Skarbowa....................................................312
4.3.5.11. Straż Marszałkowska.........................................................317
4.3.6. Funkcyjne stosunki ustrojowoprawne a koncepcja
nieparadygmatycznego stosunku pracy.............................................319
4.4. Uwagi końcowe..........................................................................................322
5. APRIORYCZNY PARADYGMAT PRAWA STOSUNKU SŁUŻBOWEGO
W FILOZOFII I TEORII PRAWA...................................................................333
5.1. Uwagi ogólne..............................................................................................333
5.2. Źródła desygnatów prawa stosunku służbowego w prawie publicznym.......338
5.2.1. Geneza koncepcji prawa publicznego w zarysie...............................339
5.2.2. Prawo publiczne w teorii prawa administracyjnego okresu
międzywojnia .................................................................................. 341
5.2.3. Prawo publiczne w teorii prawa administracyjnego okresu
powojennego ...................................................................................343
5.2.4. Prawo publiczne w teorii prawa administracyjnego okresu
potransformacyjnego .......................................................................346
5.2.5. Kryteria kwalifikacji aktów prawnych do prawa publicznego............351
spis trEści 11
5.2.6. Dychotomiczny podział systemu prawa w doktrynie prawa pracy.......352
5.3. Źródła desygnatów prawa stosunku służbowego w prawie
administracyjnym........................................................................................358
5.3.1. Problem definicji prawa administracyjnego.......................................358
5.3.2. Wybór metody charakteryzowania prawa administracyjnego............359
5.3.3. Stosunek służbowy w prawie administracyjnym................................361
5.3.4. Wpływ doktryny niemieckiej na koncepcję prawa stosunku
służbowego .....................................................................................363
5.3.5. Wspólna tożsamość prawa administracyjnego i prawa
stosunku służbowego .......................................................................364
5.3.6. Służba publiczna jako kryterium wyodrębnienia prawa
administracyjnego ............................................................................366
5.3.7. Służba publiczna jako kryterium wyodrębnienia prawa
stosunku służbowego .......................................................................367
5.3.8. Cechy wspólne prawa administracyjnego i prawa stosunku
służbowego .....................................................................................369
5.3.8.1. Aksjomat: realizacja dobra wspólnego................................369
5.3.8.2. Aksjomat: prawo administracyjne jako prawo publiczne.......370
5.3.8.3. Aksjomat: bezwzględnie obowiązujący (wiążący)
charakter norm...................................................................370
5.3.8.4. Aksjomat: zasada aktualności prawa administracyjnego......371
5.3.8.5. Aksjomat: dwa sposoby ustalania treści zachowań..............372
5.3.8.6. Aksjomat: niesporność prawa administracyjnego................373
5.3.8.7. Aksjomat: pozostałe cechy prawa administracyjnego..........373
5.3.8.8. Aksjomat: aksjologia prawa administracyjnego...................374
5.3.8.8.1. Wartości uniwersalne (przejęte przez
prawo administracyjne).........................................375
5.3.8.8.2. Wartości tworzone przez prawo administracyjne.....375
5.3.8.8.3. Wartości które prawo administracyjne
specjalnie chroni..................................................376
5.3.8.9. Aksjologia jako źródło zasad ogólnych prawa
administracyjnego...............................................................376
5.3.9. Stosunek administracyjnoprawny......................................................377
5.3.9.1. Stosunek administracyjnoprawny w stosunkach
prawnych w służbie państwowej........................................379
12
5.3.9.2. Stosunek państwowej służby cywilnej jako stosunek
administracyjnoprawny.......................................................379
5.3.9.2.1. Akt nominacji jako konkretyzacja wzajemnych
praw i obowiązków stron......................................379
5.3.9.2.2. Akt nominacji jako źródło dodatkowych więzi
zależności............................................................380
5.3.9.3. Ogólny stosunek zależności w służbie publicznej..............380
5.3.9.4. Podwójna pozycja funkcjonariusza w stosunku
administracyjnoprawnym.................................................... 381
5.3.9.5. Ocena zgodności prawa stosunku służbowego
i stosunku administracyjnoprawnego..................................382
5.3.10. Węzłowe problemy administracyjnoprawnej koncepcji
prawa stosunku służbowego...........................................................385
5.3.10.1. Wypieranie elementów administracyjnoprawnych
przez instytucje prawa pracy.............................................385
5.3.10.2. Sytuowanie stosunków służbowych w pograniczu
prawa administracyjnego..................................................386
5.3.10.2.1. Pogranicze prawa administracyjnego
w doktrynie okresu międzywojnia......................387
5.3.10.2.2. Pogranicze prawa administracyjnego
w doktrynie okresu powojennego.......................390
5.3.10.2.3. Pogranicze prawa administracyjnego
w doktrynie okresu potransformacyjnego............393
5.3.10.2.4. Prawo stosunku służbowego
w pograniczu prawa administracyjnego..............394
5.4. Integralność prawa stosunku służbowego....................................................398
5.4.1. Integralność prawa stosunku służbowego w doktrynie
prawa administracyjnego..................................................................398
5.4.1.1. Pierwotne zintegrowanie segmentów służby publicznej........399
5.4.1.2. Zintegrowanie i dezintegracja zabezpieczenia
emerytalnego......................................................................400
5.4.2. „Służba publiczna” jako normatywny agregat prawa
stosunku służbowego........................................................................402
5.4.3. Geneza jednolitego trzonu prawa stosunku służbowego
wojskowego i cywilnego...................................................................406
spis trEści 13
5.4.4. Erozja jednolitego trzonu prawa stosunku służbowego
wojskowego i cywilnego...................................................................407
5.4.5. Teoria jednolitego stosunku służbowego O. Mayera w prawie
międzywojennym.............................................................................407
5.4.6. Prawnonaturalne inklinacje prawa stosunku służbowego
w teorii O. Mayera............................................................................412
5.4.7. Powody powojennego odrzucenia teorii prawa stosunku
służbowego O. Mayera.....................................................................415
5.4.8. Integralność prawa stosunku służbowego jako
„sprawa poznania”.............................................................................416
5.4.9. Integralność prawa stosunku służbowego – postulaty
de lege ferenda.................................................................................419
5.5. Uwagi końcowe..........................................................................................425
5.5.1. Rysa niejednolitości w strukturze prawa administracyjnego..............425
5.5.2. Perspektywa doktryny prawa pracy na wektor zmian
prawa stosunku służbowego.............................................................427
5.5.3. Koncepcja dwoistej natury mianowania w ocenie
doktryny prawa administracyjnego....................................................433
WNIOSKI BADAWCZE.....................................................................................437
BIBLIOGRAFIA................................................................................................. 445
STRESZCZENIE................................................................................................. 503
SUMMARY........................................................................................................507