Ograniczenia w handlu żywnością w prawie Unii Europejskiej w aspekcie ochrony zdrowia publicznego
Loading...
Files
Editors
Authors
Date
2025
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
INP PAN
ISBN
978-83-68199-03-1
978-83-68199-04-8
978-83-68199-04-8
DOI
10.5281/zenodo.15228169
Language
pl
Keywords
żywność, food, produkty rolne, agricultural produce, ograniczenie handlu, restriction on trade, zdrowie publiczne, public health, prawo wspólnotowe Unii Europejskiej, community law of the European Union, harmonizacja prawa z UE, harmonization of the law with the EU, państwa członkowskie UE, EU member states, bezpieczeństwo żywności, food security, obrót towarowy, trade turnover, odstępstwo rolne, agricultural exemption, swoboda przepływu towarów, free movement of goods, Wspólna Polityka Rolna UE, Common Agricultural Policy, reklama, advertisement, wprowadzenie do obrotu, bringing into circulation, prawo żywnościowe, food law, prawo celne, customs law, prawo podatkowe, tax law, protekcjonizm, protectionism, monopol, monopoly, konkurencyjność, competitiveness, derogacja, derogation, zasada proporcjonalności, principle of proportionality, przegląd orzecznictwa, review of judicial decisions
Abstract
Food safety and quality are crucial for public health. Indeed, the basic function of food is to ensure human life and health. In this sense, food is a special good. However, it is fully covered by the defnition of “goods” developed in the case law of the European Court of Justice (ECJ). As a result, its trade is subject to the free movement of goods. Any restrictions on this freedom are possible only under certain conditions. One of them is the justifcation of restrictions on grounds of the protection of public health, as indicated in Article 36 TFEU. Therefore, the conditions for trade in food are complex.
The aim of this dissertation is to answer the following research question: do the legal instruments available to Member States under TFEU and secondary EU legislation allow them to ensure public health protection in their territories in the context of food trade? In other words: is the use of these legal instruments effective in order to justify restrictions on food trade motivated by the general interest of public health protection?
To answer the research question, the following issues were analysed across six chapters.
In chapter I, the concept of food and its socio-economic signifcance were analysed. The need for ensuring food safety and security was highlighted, and reference was made to the goals of the Common Agricultural Policy (CAP). The relationship between agricultural products and food was also discussed, as well as the development of EU food law.
Chapter II presented the issue of food trade in the light of the free movement of goods. The legal grounds indicated in Article 36 TFEU that may be related to food trade were outlined. Selected treaty provisions on agriculture were also examined to determine whether they contain specifc rules allowing for derogations from the general principles of free movement of goods with regard to agricultural products.
Chapter III addressed the issue of public health protection in the EU legal system. The defnition of public health was presented, as well as the scope of the competence of the EU and its Member States in this area. The level of harmonisation in the areas of the CAP and food law relating to public health was also analysed. The precautionary principle was discussed.
Chapter IV provided a comprehensive analysis of the way in which Member States use the general interest of public health protection to justify restrictions and measures having equivalent effect in food trade. Areas where Member States most commonly adopt measures having equivalent effect to quantitative restrictions were identifed and analysed. These are: food naming; origin labelling; national quality marks for food containing indications of geographical origin; promotion of domestic food; national requirements for food quality; prior authorisation procedure; restrictions on food distribution; administrative practices of Member States; and food advertising.
Chapter V addressed the issues of customs, tax and price restrictions, as well as monopolies in food trade. These measures may constitute a form of economic protectionism. Lastly, Chapter VI contains an in-depth analysis of derogations from the EU harmonisation measures. Firstly, two derogation mechanisms contained in Article 114 TFEU were examined. One of them allows a Member State to maintain its previous national regulations, which constitute a derogation from the harmonisation measure. The second allows a Member State to introduce new regulations that differ from an already adopted EU secondary law act. Their theoretical-legal analysis was supported by practical examples of their application. Ten, safeguard clauses contained in EU secondary law acts were analysed. National regulations adopted based upon them constitute a derogation from the harmonising act and thus may cause restrictions in food trade. Examples of their application were given.
The research was conducted using the dogmatic-legal method. The position of the doctrine and legal acts, including decisions of the Commission addressed to the Member States, were examined. The research relied heavily on the jurisprudence of the Court of Justice of the European Union (CJEU). Interdisciplinary research was also partially relied upon.
The considerations made in the dissertation allowed for the verifcation of the following research thesis: legal instruments available to Member States under the Treaty on the Functioning of the European Union and harmonising acts of EU food law do not sufciently allow them to ensure the protection of public health in their territories. Although, theoretically, the scope of these instruments is extensive and broad, in practice, their effective application is very difcult. This is primarily due to the restrictive approach of EU institutions to examination of the proportionality of national measures. The jurisprudence of the CJEU in cases concerning restrictions on food trade indicates that priority is given to ensuring the free movement of goods, and thus a wide range of food products on the internal market and their competitiveness. The evaluation of provisional measures taken by Member States and notifed to the Commission on the basis of derogation mechanisms and safeguard clauses also indicates a strict examination of the proportionality of national provisions. Meanwhile, restrictions on food trade adopted by the Member States have evolved over the years and currently seem to aim to actually ensure public health protection, rather than protect the domestic market from goods imported from other Member States. Obvious infringements still occur, but in principle, Member States seem to invoke the general interest of public health protection in order to truly protect their populations.
Bezpieczeństwo żywności i jej jakość mają zasadnicze znaczenie dla zdrowia publicznego. Podstawową funkcją żywności jest bowiem zapewnienie życia i zdrowia człowieka. W tym sensie żywność jest dobrem szczególnym. Z drugiej jednak strony jest ona w pełni objęta definicją towaru, wypracowaną na gruncie orzecznictwa TSUE. W konsekwencji handel nią podlega swobodzie przepływu towarów. Ograniczenia tej swobody są możliwe tylko pod pewnymi warunkami. Jednym z nich jest uzasadnienie ograniczeń interesem ogólnym ochrony zdrowia publicznego, wskazanym w art. 36 TFUE. Uwarunkowania handlu żywnością są zatem złożone. Celem monografii jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie badawcze: czy instrumenty prawne, którymi dysponują państwa członkowskie na gruncie TFUE oraz aktów prawa wtórnego UE pozwalają im na zapewnienie ochrony zdrowia publicznego na swoich terytoriach w kontekście handlu żywnością? Innymi słowy – czy powołanie tych instrumentów prawnych pozwala na wykazanie zgodności z prawem UE ograniczeń w handlu żywnością uzasadnianych interesem ogólnym ochrony zdrowia publicznego? Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie, badaniom poddano zwłaszcza problematykę możliwości wprowadzenia odstępstw od zakazu ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym, uzasadnianych ochroną zdrowia publicznego. Przeanalizowano także możliwość zastosowania odstępstw od harmonizacji prawa UE poprzez powołanie traktatowych mechanizmów derogacyjnych określonych w art. 114 TFUE oraz klauzul ochronnych, zawartych w aktach prawa wtórnego UE z zakresu prawa żywnościowego. Nakreślono również uwarunkowania społeczne, gospodarcze i prawne handlu żywnością. Problematykę tę ujęto w sześciu rozdziałach. Obejmowały one następujące zagadnienia. W rozdziale I monografi analizie poddano pojęcie żywności oraz jej znaczenie społeczno-gospodarcze. Wskazano na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa żywności i bezpieczeństwa żywnościowego. Nawiązano również do celów WPR. Wskazano przy tym na relację produktu rolnego do środka spożywczego. Przedstawiono także rozwój prawa żywnościowego UE. W rozdziale II ukazano problematykę handlu żywnością w świetle swobody przepływu towarów. Nakreślono przesłanki z zamkniętego katalogu zawartego w art. 36 TFUE, które mogą mieć związek z handlem żywnością. W rozdziale zbadano również wybrane traktatowe postanowienia rolne pod kątem ustalenia, czy zawierają one szczególne reguły, które pozwalałyby na zastosowanie odstępstw od ogólnych zasad obrotu towarami w odniesieniu do produktów rolnych. W rozdziale III podjęta została tematyka ochrony zdrowia publicznego w systemie prawnym UE. Przedstawiono istotę zdrowia publicznego, a także zakres kompetencji UE i państw członkowskich w tej dziedzinie. Analizie poddano poziom harmonizacji w obszarze WPR i prawa żywnościowego w odniesieniu do zdrowia publicznego. Odwołano się także do zasady ostrożności. Przedmiotem rozdziału IV jest dogłębna analiza sposobu zastosowania przez państwa członkowskie interesu ogólnego ochrony zdrowia publicznego, dla uzasadnienia odstępstw od zakazu ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym w handlu żywnością. Wskazano na obszary, w których państwa członkowskie najczęściej przyjmowały ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, tj.: nazewnictwo środków spożywczych, oznakowanie środków spożywczych w zakresie kraju lub miejsca pochodzenia, krajowe znaki jakości żywności zawierające oznaczenia pochodzenia geograficznego, promocja żywności pochodzenia krajowego, krajowe wymogi w zakresie jakości żywności, procedura uprzedniego zezwolenia, ograniczenia w zakresie dystrybucji żywności, praktyki administracyjne państw członkowskich oraz ograniczenia w zakresie reklamy żywności. W rozdziale V podjęty został problem ograniczeń o charakterze celnym, podatkowym i cenowym oraz monopoli w handlu żywnością. Środki te mogą bowiem stanowić formę protekcjonizmu gospodarczego. Ostatni, VI rozdział, zawiera obszerną analizę problematyki odstępstw od harmonizacji prawa UE. Po pierwsze, analizie poddane zostały dwa mechanizmy derogacyjne zawarte w art. 114 TFUE. Pierwszy z tych mechanizmów stwarza państwu członkowskiemu możliwość utrzymania wcześniejszych regulacji krajowych, które stanowią odstępstwo od aktu harmonizacji unijnej. Z kolei drugi umożliwia wprowadzenie przez państwo członkowskie nowych regulacji, stanowiących odstępstwo od już uchwalonego aktu prawa wtórnego UE. Ich teoretycznoprawna analiza została podparta przykładami praktycznego zastosowania. Po drugie, analizie poddano klauzule ochronne zawarte w aktach prawa wtórnego UE. Przyjęte na ich podstawie regulacje krajowe, stanowią odstępstwo od aktu harmonizującego i mogą tym samym powodować ograniczenia w handlu żywnością. Podano przykłady ich zastosowania. Metodą, którą się posłużono prowadząc badania, była metoda dogmatyczno-prawna. Badaniom poddano stanowisko doktryny oraz akty prawne, w tym m.in. decyzje Komisji skierowane do państw członkowskich. W dużym stopniu oparto się na orzecznictwie TSUE. Częściowo powoływano się również na badania interdyscyplinarne. Poczynione w monografii rozważania pozwoliły na weryfikację tezy badawczej i skonstruowanie następujących wniosków: instrumenty prawne, którymi państwa członkowskie dysponują na gruncie TFUE oraz aktów harmonizujących prawo żywnościowe UE, nie pozwalają im w wystarczającym stopniu na zapewnienie ochrony zdrowia publicznego na ich terytoriach. Choć teoretycznie zakres tych instrumentów jest rozbudowany i pojemny, to w praktyce ich skuteczne powołanie jest bardzo trudne. Wynika to przede wszystkim z restrykcyjnego podejścia instytucji unijnych do badania spełnienia przesłanek proporcjonalności środków krajowych. Orzecznictwo TSUE w sprawach dotyczących ograniczeń w handlu żywnością, wskazuje na udzielanie priorytetu w zapewnieniu swobody przepływu towarów, a co za tym idzie szerokiej oferty środków spożywczych na rynku wewnętrznym i ich konkurencyjności. Również ocena środków nadzwyczajnych notyfkowanych Komisji przez państwa członkowskie na podstawie mechanizmów derogacyjnych i klauzul ochronnych, zawartych w aktach prawa wtórnego, wskazuje na surowe badanie proporcjonalności krajowych uregulowań. Tymczasem przyjmowane przez państwa członkowskie ograniczenia w handlu żywnością ewoluowały na przestrzeni lat i obecnie wydają się mieć na celu rzeczywiste zapewnienie ochrony zdrowia publicznego, a nie zapewnienie ochrony rynku krajowego przed towarami przywożonymi z innych państw członkowskich. Wciąż zdarzają się jaskrawe przykłady nadużyć, jednak co do zasady, powołanie przesłanki ochrony zdrowia publicznego, wydaje się rzeczywiście służyć zapewnieniu realizacji tego interesu ogólnego.
Bezpieczeństwo żywności i jej jakość mają zasadnicze znaczenie dla zdrowia publicznego. Podstawową funkcją żywności jest bowiem zapewnienie życia i zdrowia człowieka. W tym sensie żywność jest dobrem szczególnym. Z drugiej jednak strony jest ona w pełni objęta definicją towaru, wypracowaną na gruncie orzecznictwa TSUE. W konsekwencji handel nią podlega swobodzie przepływu towarów. Ograniczenia tej swobody są możliwe tylko pod pewnymi warunkami. Jednym z nich jest uzasadnienie ograniczeń interesem ogólnym ochrony zdrowia publicznego, wskazanym w art. 36 TFUE. Uwarunkowania handlu żywnością są zatem złożone. Celem monografii jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie badawcze: czy instrumenty prawne, którymi dysponują państwa członkowskie na gruncie TFUE oraz aktów prawa wtórnego UE pozwalają im na zapewnienie ochrony zdrowia publicznego na swoich terytoriach w kontekście handlu żywnością? Innymi słowy – czy powołanie tych instrumentów prawnych pozwala na wykazanie zgodności z prawem UE ograniczeń w handlu żywnością uzasadnianych interesem ogólnym ochrony zdrowia publicznego? Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie, badaniom poddano zwłaszcza problematykę możliwości wprowadzenia odstępstw od zakazu ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym, uzasadnianych ochroną zdrowia publicznego. Przeanalizowano także możliwość zastosowania odstępstw od harmonizacji prawa UE poprzez powołanie traktatowych mechanizmów derogacyjnych określonych w art. 114 TFUE oraz klauzul ochronnych, zawartych w aktach prawa wtórnego UE z zakresu prawa żywnościowego. Nakreślono również uwarunkowania społeczne, gospodarcze i prawne handlu żywnością. Problematykę tę ujęto w sześciu rozdziałach. Obejmowały one następujące zagadnienia. W rozdziale I monografi analizie poddano pojęcie żywności oraz jej znaczenie społeczno-gospodarcze. Wskazano na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa żywności i bezpieczeństwa żywnościowego. Nawiązano również do celów WPR. Wskazano przy tym na relację produktu rolnego do środka spożywczego. Przedstawiono także rozwój prawa żywnościowego UE. W rozdziale II ukazano problematykę handlu żywnością w świetle swobody przepływu towarów. Nakreślono przesłanki z zamkniętego katalogu zawartego w art. 36 TFUE, które mogą mieć związek z handlem żywnością. W rozdziale zbadano również wybrane traktatowe postanowienia rolne pod kątem ustalenia, czy zawierają one szczególne reguły, które pozwalałyby na zastosowanie odstępstw od ogólnych zasad obrotu towarami w odniesieniu do produktów rolnych. W rozdziale III podjęta została tematyka ochrony zdrowia publicznego w systemie prawnym UE. Przedstawiono istotę zdrowia publicznego, a także zakres kompetencji UE i państw członkowskich w tej dziedzinie. Analizie poddano poziom harmonizacji w obszarze WPR i prawa żywnościowego w odniesieniu do zdrowia publicznego. Odwołano się także do zasady ostrożności. Przedmiotem rozdziału IV jest dogłębna analiza sposobu zastosowania przez państwa członkowskie interesu ogólnego ochrony zdrowia publicznego, dla uzasadnienia odstępstw od zakazu ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym w handlu żywnością. Wskazano na obszary, w których państwa członkowskie najczęściej przyjmowały ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, tj.: nazewnictwo środków spożywczych, oznakowanie środków spożywczych w zakresie kraju lub miejsca pochodzenia, krajowe znaki jakości żywności zawierające oznaczenia pochodzenia geograficznego, promocja żywności pochodzenia krajowego, krajowe wymogi w zakresie jakości żywności, procedura uprzedniego zezwolenia, ograniczenia w zakresie dystrybucji żywności, praktyki administracyjne państw członkowskich oraz ograniczenia w zakresie reklamy żywności. W rozdziale V podjęty został problem ograniczeń o charakterze celnym, podatkowym i cenowym oraz monopoli w handlu żywnością. Środki te mogą bowiem stanowić formę protekcjonizmu gospodarczego. Ostatni, VI rozdział, zawiera obszerną analizę problematyki odstępstw od harmonizacji prawa UE. Po pierwsze, analizie poddane zostały dwa mechanizmy derogacyjne zawarte w art. 114 TFUE. Pierwszy z tych mechanizmów stwarza państwu członkowskiemu możliwość utrzymania wcześniejszych regulacji krajowych, które stanowią odstępstwo od aktu harmonizacji unijnej. Z kolei drugi umożliwia wprowadzenie przez państwo członkowskie nowych regulacji, stanowiących odstępstwo od już uchwalonego aktu prawa wtórnego UE. Ich teoretycznoprawna analiza została podparta przykładami praktycznego zastosowania. Po drugie, analizie poddano klauzule ochronne zawarte w aktach prawa wtórnego UE. Przyjęte na ich podstawie regulacje krajowe, stanowią odstępstwo od aktu harmonizującego i mogą tym samym powodować ograniczenia w handlu żywnością. Podano przykłady ich zastosowania. Metodą, którą się posłużono prowadząc badania, była metoda dogmatyczno-prawna. Badaniom poddano stanowisko doktryny oraz akty prawne, w tym m.in. decyzje Komisji skierowane do państw członkowskich. W dużym stopniu oparto się na orzecznictwie TSUE. Częściowo powoływano się również na badania interdyscyplinarne. Poczynione w monografii rozważania pozwoliły na weryfikację tezy badawczej i skonstruowanie następujących wniosków: instrumenty prawne, którymi państwa członkowskie dysponują na gruncie TFUE oraz aktów harmonizujących prawo żywnościowe UE, nie pozwalają im w wystarczającym stopniu na zapewnienie ochrony zdrowia publicznego na ich terytoriach. Choć teoretycznie zakres tych instrumentów jest rozbudowany i pojemny, to w praktyce ich skuteczne powołanie jest bardzo trudne. Wynika to przede wszystkim z restrykcyjnego podejścia instytucji unijnych do badania spełnienia przesłanek proporcjonalności środków krajowych. Orzecznictwo TSUE w sprawach dotyczących ograniczeń w handlu żywnością, wskazuje na udzielanie priorytetu w zapewnieniu swobody przepływu towarów, a co za tym idzie szerokiej oferty środków spożywczych na rynku wewnętrznym i ich konkurencyjności. Również ocena środków nadzwyczajnych notyfkowanych Komisji przez państwa członkowskie na podstawie mechanizmów derogacyjnych i klauzul ochronnych, zawartych w aktach prawa wtórnego, wskazuje na surowe badanie proporcjonalności krajowych uregulowań. Tymczasem przyjmowane przez państwa członkowskie ograniczenia w handlu żywnością ewoluowały na przestrzeni lat i obecnie wydają się mieć na celu rzeczywiste zapewnienie ochrony zdrowia publicznego, a nie zapewnienie ochrony rynku krajowego przed towarami przywożonymi z innych państw członkowskich. Wciąż zdarzają się jaskrawe przykłady nadużyć, jednak co do zasady, powołanie przesłanki ochrony zdrowia publicznego, wydaje się rzeczywiście służyć zapewnieniu realizacji tego interesu ogólnego.
Description
Citation
B. Włodarczyk, Ograniczenia w handlu żywnością w prawie Unii Europejskiej w aspekcie ochrony zdrowia publicznego, INP PAN, Warszawa 2025