Wszystko pod kontrolą? : kryminologiczne aspekty funkcjonowania uproszczonej procedury dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w Polsce

Thumbnail Image
Files
Monografia_M_Szulecka_2025.pdf (3.78 MB)
Editors
Authors
Date
2025
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
ISBN
978-83-68199-26-0
978-83-68199-00-0
DOI
Language
pl
Keywords
prawo karne, criminal law, przestępczość, crime, zatrudnienie cudzoziemców, foreign workers, nielegalni imigranci, illegal immigrants, polityka migracyjna, migration policy, zezwolenie na pracę, work permit
Abstract
Książka stanowi nieco zmienioną wersję pracy doktorskiej obronionej 24 listopada 2023 r. w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Poświęcona jest pogłębionej kryminologicznej analizie formalnej kontroli społecznej w zakresie dostępu cudzoziemców do rynku pracy w Polsce. W szczególności analiza dotyczy jednego z instrumentów administracyjnych służących kontroli tego dostępu oraz omówienia jego niedoskonałości, ujawnionych przez przedstawicieli organów kontrolnych. Instrument ten, zwany procedurą uproszczoną, został wprowadzony w 2006 r., a następnie rozwinięty w celu ułatwienia przyjmowania obywateli państw trzecich z wybranych państw (głównie Ukrainy, ale także Armenii, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Rosji) do krótkoterminowych prac w Polsce, bez obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę (które zasadniczo dotyczą cudzoziemców z państw trzecich chcących podjąć pracę w Polsce i niemających długoterminowych tytułów pobytowych). Celem wprowadzenia procedury uproszczonej było zmniejszenie liczby migrantów pracujących w szarej strefie przy jednoczesnym utrzymaniu dla nich względnie łatwego dostępu do terytorium Polski, pomimo zmian geopolitycznych, które nastąpiły wraz z przystąpieniem Polski do UE i strefy Schengen, co wiązało się z wprowadzeniem ograniczeń w zakresie mobilności oraz polityki i praktyk wydawania wiz. Do końca 2017 r. uproszczona procedura nie nakładała żadnych obowiązków ani na pracowników cudzoziemskich, ani na ich (potencjalnych) pracodawców. Oferowała raczej możliwość łatwej legalizacji krótkoterminowej pracy migrantów i ubiegania się o wizę na podstawie oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia pracy krótkoterminowej cudzoziemcowi. Brakowało w niej rzeczywistych mechanizmów kontroli, co przyczyniło się do rozwoju usług i praktyk uznanych przez organy kontrolne za sprzyjające wyłudzaniu wiz i nielegalnej migracji do Polski oraz innych krajów strefy Schengen. Jednak pod względem formalnym większość tych usług i praktyk była zgodna ze skromną i – zdaniem organów kontrolnych – niekompletną regulacją, na której opierała się procedura uproszczona. To prowadziło do pytań, w jaki sposób i dlaczego zachowania zgodne z prawem mogą być traktowane jako środki służące popełnianiu przestępstw związanych z nielegalną migracją oraz dlaczego kwestia, która wydawała się wyłącznie administracyjnoprawnym zagadnieniem, przyczyniła się do reakcji opartej na prawie karnym. Pojawiły się również pytania – typowe dla kryminologii i socjologii prawa – dotyczące zamierzonych i niezamierzonych (a także spodziewanych i niespodziewanych) skutków interwencji społecznej. Monografia porusza kilka aspektów tej interwencji, przede wszystkim wprowadzenie procedury uproszczonej i jej późniejsze modyfikacje, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązującej od 2018 r. nowelizacji, która wyposażyła funkcjonariuszy organów kontrolnych w instrumenty kontroli, oraz przepisów stanowiących przejrzystą podstawę reakcji formalnoprawnej. Monografia omawia powyższe kwestie z perspektywy teoretycznej i empirycznej. Przy zastosowaniu empirycznego podejścia do prawa, autorka bada zjawisko prawne, a nie samo prawo. Wykorzystuje przy tym różne koncepcje prawa w działaniu, jego funkcji i dysfunkcji, skuteczności i niedoskonałości, wpływu (lub jego braku) na kwestie, które ma rozwiązywać, a także postawy wobec prawa, twórców i wykonawców przepisów. W szczególności kieruje się logiką egzekwowania przepisów Howarda S. Beckera (1963 r.) w perspektywie interakcjonistycznej, a także koncepcją Roberta K. Mertona (1936 r.) dotyczącą zamierzonych i niezamierzonych skutków interwencji społecznej, aby prześledzić zarówno kontrolę migracji, jak i zapobieganie przestępczości w kontekście stosowania procedury uproszczonej w sposób niezgodny z prawem lub przynajmniej z celem przepisów. To ostatnie zjawisko dotyczyło głównie uzyskiwania wiz pod fałszywym pretekstem, tj. składania przez pracodawców oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi, które nigdy nie były wykorzystywane do podjęcia legalnego zatrudnienia w Polsce, ale służyły do uzyskania wiz i legalizacji wjazdu do Polski. Osoby wspierające migrantów w tym zakresie były postrzegane jako „fikcyjni pracodawcy” i osoby zajmujące się fałszowaniem dokumentów dla zysku, odpowiedzialne za naruszenia prawa karnego. Monografia zawiera analizę bogatego materiału empirycznego, na który składały się: 1. wywiady jakościowe z funkcjonariuszami służb kontrolnych i tzw. biurokratami pierwszego kontaktu (strażnikami granicznymi, inspektorami pracy i pracownikami powiatowych urzędów pracy) oraz osobami korzystającymi z procedury uproszczonej (pracownikami cudzoziemskimi, pracodawcami i pośrednikami), 2. akta spraw karnych, w których procedura uproszczona została uznana za element modus operandi oraz 3. wybrane przepisy prawa i oficjalne dokumenty dotyczące omawianych kwestii (kontroli dostępu migrantów do rynku pracy, kontroli granicznej, wydawania wiz oraz zapobiegania przestępstwom związanym z migracją i ścigania ich sprawców). Monografia składa się z siedmiu rozdziałów, poprzedzonych wstępem. W rozdziale 1. przedstawiony jest problem, pytania badawcze i hipotezy, a także podejście teoretyczne i metodologiczne zastosowane w analizie. W rozdziale tym opisane są również źródła danych empirycznych wykorzystanych w analizie. W rozdziale 2. omówione są kwestie formalnej kontroli społecznej, prawo jako jej kluczowy element oraz czynniki wpływające na sposób wykonywania formalnej kontroli społecznej i jej skutki (takie jak jakość prawa, poszanowanie prawa, organy stosujące określone przepisy i organy tworzące przepisy). Rozdział ten zawiera odwołania do koncepcji teoretycznych z zakresu kryminologii i socjologii prawa. W rozdziale tym poruszona jest również bardziej ogólna kwestia funkcji prawa. W rozdziale 3. autorka omawia politykę migracyjną i kontrolę migracji, wskazując czynniki, które sprawiają, że polityka ta i praktyki kontroli migracji są uzasadnione i skuteczne lub – przeciwnie – nieskuteczne. Rozdział ten opiera się na koncepcjach teoretycznych związanych z kontrolą migracji, ze szczególnym uwzględnieniem jej ograniczeń wynikających z dynamicznego charakteru mobilności zewnętrznej. Autorka wprowadza również konkretne zagadnienia poddane w dalszej części pracy analizie empirycznej, w tym przemysł migracyjny jako determinantę i wynik polityki kontroli migracji, koncepcję kryminalizacji migracji i hybrydowych form kontroli oraz instrumentalizację zarówno prawa administracyjnego, jak i karnego. W rozdziale 4., opierając się na literaturze, danych statystycznych i analizie dokumentów urzędowych, autorka przedstawia rozwój polityki i praktyk kontroli migracji we współczesnej Polsce, tj. po 1989 r. Odnosi się do przystąpienia Polski do UE i strefy Schengen jako kluczowych czynników determinujących rozwój zarówno polityki kontroli migracji, jak i zjawisk migracyjnych (w przypadku Polski charakteryzujących się głównie dominacją imigracji zarobkowej z sąsiednich krajów nienależących do UE, przede wszystkim z Ukrainy). Rozdział 5. skupia się na przedstawieniu uproszczonej procedury na tle innych instrumentów mających na celu kontrolę dostępu cudzoziemców do rynku pracy w Polsce. Wyjaśnia związane z nią ułatwienia i omawia ewentualne praktyki kontrolne stosowane w odniesieniu do tej procedury. Autorka odwołuje się w tym zakresie do wywiadów jakościowych – wypowiedzi przedstawicieli służb kontrolnych. Rozdział kończy się omówieniem potencjału kontrolnego tej procedury. Autorka wskazuje na dość ambiwalentne zainteresowanie państwa kontrolowaniem migracji krótkoterminowej. Towarzyszy mu jednak wyraźnie deklarowana przez władze konieczność utrzymania kontroli nad migrantami i zapobiegania niepożądanym formom migracji (w tym nielegalnej lub półlegalnej). Rozdział 6. odzwierciedla przebieg formalnej reakcji społecznej na zachowania uznane za naruszenia prawa karnego. Autorka najpierw omawia podstawy prawne takiej reakcji, tj. przestępstwa dotyczące wiarygodności dokumentów i porządku publicznego (rozumianego jako legalne przekraczanie granicy i uregulowany pobyt cudzoziemców na terytorium Polski). Następnie przedstawia ograniczenia dostępnych danych jako źródła informacji na temat ścigania i skazywania sprawców zachowań, które polegają na wykorzystaniu procedury uproszczonej w celu wyłudzenia wizy (lub ułatwienia takiego działania), nielegalnego przekroczenia granicy lub ułatwienia – w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej –nielegalnego pobytu cudzoziemca. Odwołując się do opinii funkcjonariuszy służb kontrolnych (ujętych w wywiadach jakościowych), autorka przedstawia krytyczną analizę formalnej reakcji opartej na prawie karnym. Analizuje, kto został uznany za sprawcę naruszenia przepisów i w jakich okolicznościach, jakie były tego konsekwencje oraz jakie były czynniki determinujące podjęcie lub zaniechanie reakcji prawnokarnej. Autorka odnosi się przy tym do trudności w uzyskaniu dowodów oraz do swobody decyzyjnej funkcjonariuszy organów ścigania. Rozdział kończy się refleksją na temat sądowej oceny spraw, w których uproszczona procedura została wykorzystana do celów innych niż powierzanie krótkoterminowej pracy cudzoziemcom w Polsce. Ponieważ oceny te były nieliczne, ze względu na fakt, że sprawy nie zostały ostatecznie skierowane do sądu (jak wynikało z wypowiedzi funkcjonariuszy), można je traktować jedynie jako niewielki fragment całościowego obrazu formalnej kontroli społecznej w obszarach zarządzania migracją ekonomiczną i zapobiegania przestępstwom związanym z migracją w Polsce. Wnioski łączące wyniki analiz teoretycznych i empirycznych zawarte zostały w rozdziale 7. Odnoszą się one do skutków interwencji społecznej, tj. wprowadzenia, utrzymania i modyfikacji uproszczonej procedury dopuszczania cudzoziemców do krótkoterminowej pracy w Polsce, a tym samym do terytorium Polski i strefy Schengen, omawianych z perspektywy kryminologicznej. W rozdziale wskazane są konsekwencje, które ostatecznie zostały uznane przez władze państwowe za niepożądane i niezamierzone, choć w szerszym kontekście można było je przewidzieć. Brak takiej przewidywalności oraz rozbieżności między deklarowanymi a ukrytymi celami działań społecznych leżą u podstaw kontrowersji związanych z egzekwowaniem prawa, a także nieformalnymi i nieuzasadnionymi prawnie praktykami stosowanymi przez tzw. biurokratów pierwszego kontaktu w zakresie kontroli migracji i procedury uproszczonej. W rozdziale tym zawarta jest również krytyczna refleksja na temat tego, czy władze państwowe, które deklarowały potrzebę kontroli procesów migracyjnych, wyposażyły funkcjonariuszy organów kontrolnych w odpowiednie narzędzia prawne, instytucjonalne i praktyczne. W uwagach końcowych zawarta jest też weryfikacja hipotez postawionych w rozdziale 1. pracy. Monografię kończy refleksja na temat wkładu przedstawionych analiz w badania kryminologiczne i socjologiczno-prawne.  
Description
Citation
M. Szulecka, Wszystko pod kontrolą? : kryminologiczne aspekty funkcjonowania uproszczonej procedury dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w Polsce, Wydawnictwo INP PAN, Warszawa 2025.
Table of content
Wykaz skrótów - 11 Wstęp - 15 Rozdział 1. Cel i metody pracy badawczej - 33 1.1. Stan wiedzy - 33 1.2. Zakres analiz - 43 1.3. Hipotezy i pytania badawcze - 48 1.4. Wybór perspektywy teoretycznej i analitycznej - 51 1.5. Wykorzystane źródła oraz metody i techniki badań - 58 Rozdział 2. Funkcjonowanie formalnej kontroli społecznej – perspektywa teoretyczna - 69 2.1. Użyteczność teoretycznej perspektywy kontroli społecznej w analizie kontroli mobilności - 69 2.2. Formalna kontrola społeczna - 78 2.3. Prawo jako kluczowy element formalnej kontroli społecznej - 85 2.4. Specyfika norm prawnych - 89 2.5. Dysfunkcje prawa i niedoskonałość aparatu formalnej kontroli społecznej - 92 2.5.1. Niedoskonałość prawa - 94 2.5.2. Niedoskonały i pozbawiony autorytetu aparat formalnej kontroli społecznej - 96 2.5.3. Instrumentalne posługiwanie się prawem - 99 2.6. Społeczny odbiór prawa i instytucji publicznych stojących na straży prawa w Polsce - 101 2.7. Zamierzone i niezamierzone skutki interwencji prawnej i społecznej - 106 2.8. Kontrola prawna z perspektywy koncepcji naznaczania społecznego - 110 2.9. Warunki wystąpienia reakcji na naruszenie normy - 112 2.10. Podsumowanie - 116 Rozdział 3. Polityka migracyjna jako narzędzie kontroli dynamicznych procesów społecznych - 119 3.1. Definicja i zakres polityki migracyjnej - 119 3.2. Determinanty polityki migracyjnej - 127 3.3. Dążenie do (pełnej) kontroli migracji - 132 3.4. Kontrola migracji w praktyce - 145 3.5. Kontrola migracji a przemysł migracyjny - 153 3.6. Crimmigration control – hybrydowe formy kontroli migracji - 161 3.7. Kontrola migracji w świetle koncepcji rządowej ksenofobii - 165 3.8. Podsumowanie - 168 Rozdział 4. Procesy migracyjne i ich kontrola we współczesnej Polsce - 173 4.1. Rys historyczny - 173 4.2. Wpływ doświadczeń z kontroli mobilności w okresie PRL na kontrolę migracji po 1989 r. - 178 4.3. Rozwój polityki migracyjnej Polski w XXI w. - 184 4.4. Główne wyzwania w zakresie kontroli migracji po 2004 r. - 194 4.4.1. Kontrola liczby cudzoziemców w świetle danych o ważnych kartach pobytu - 196 4.4.2. Dynamiczny wzrost liczby migrantów ekonomicznych zdominowany przyjazdami z Ukrainy - 203 4.4.3. Niewydolność instytucji zaangażowanych w legalizację pobytu lub pracy cudzoziemców - 209 4.4.4. Kontrola granicy zewnętrznej i wewnętrznej - 212 4.5. Wiedza o migracjach i migrantach poza kontrolą administracji państwowej - 218 4.6. Podsumowanie - 223 Rozdział 5. Procedura uproszczona jako jeden z mechanizmów kontroli dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy - 225 5.1. Procedura uproszczona jako przejaw liberalizacji dostępu cudzoziemców do rynku pracy w Polsce - 226 5.1.1. Regulacje w zakresie kontroli dostępu cudzoziemców do pracy w Polsce - 226 5.1.2. Wprowadzenie i rozwój uproszczonej procedury zatrudniania cudzoziemców -229 5.1.3. Procedura uproszczona na tle innych instrumentów kontroli dostępu cudzoziemców do rynku pracy w Polsce - 235 5.2. Mechanizmy kontrolne związane z funkcjonowaniem procedury uproszczonej - 242 5.2.1. Weryfikacja oświadczeń pracodawców przez pracowników powiatowych urzędów pracy - 243 5.2.2. Weryfikacja podstaw ubiegania się o wizę w polskich konsulatach - 254 5.2.3. Weryfikacja celów wjazdu podczas odprawy granicznej - 258 5.2.4. Kontrole wewnątrz kraju: kontrola legalności pracy i pobytu - 266 5.3. (Nie)jednoznaczna potrzeba kontrolowania krótkoterminowej imigracji ekonomicznej - 274 5.4. Podsumowanie - 280 Rozdział 6. Korzystanie z procedury uproszczonej jako przedmiot reakcji prawnokarnej - 283 6.1. Podstawa prawnokarnej reakcji - 283 6.2. (Nieoczywista) potrzeba sięgania po prawo karne - 290 6.3. Okoliczności podejmowania reakcji prawnokarnej - 298 6.3.1. Podejrzane usługi pośrednictwa - 298 6.3.2. Stwierdzenie „celu migracyjnego” - 302 6.3.3. Podejrzenie o pozorowanie zamiaru powierzania pracy cudzoziemcom - 306 6.3.4. Stwierdzane fałszerstwa materialne i intelektualne - 312 6.4. Czynniki warunkujące podjęcie reakcji prawnokarnej - 314 6.4.1. Problem właściwej kwalifikacji prawnej - 314 6.4.2. Dyskrecjonalna władza prokuratorów - 318 6.4.3. Możliwości dowodowe - 320 6.4.4. Oczekiwane przez aparat formalnej kontroli społecznej korzyści z reakcji prawnokarnej - 325 6.5. Sądowa ocena procedury uproszczonej jako elementu modus operandi przestępstw okołomigracyjnych - 332 6.6. Podsumowanie - 341 Rozdział 7. Ocena formalnej kontroli społecznej w obszarze kontroli migracji - 345 7.1. Prawo w służbie kontrolowanym i kontrolującym - 345 7.2. Wykonywanie formalnej kontroli społecznej w kontekście funkcjonowania procedury uproszczonej - 349 7.3. Niepożądane i (nie)spodziewane skutki interwencji społecznej - 355 7.3.1. Pozorowane pośrednictwo - 355 7.3.2. Nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemców - 356 7.3.3. Naruszanie praw pracowników cudzoziemskich - 358 7.3.4. Wzrost (niestwierdzonej) przestępczości okołomigracyjnej - 360 7.4. (Pozorna) potrzeba kontroli krótkoterminowej migracji ekonomicznej - 362 Zakończenie - 367 Bibliografia - 377 Literatura - 377 Akty prawne - 419 Orzecznictwo - 424 Materiały oficjalne/urzędowe - 424 Netografia - 427 Streszczenie - 431 Summary - 437
URI
https://e-bp.inp.pan.pl/handle/123456789/977
Collections
Seria: Nauki Penalne (dawniej: Kryminologia)